政府、市场和农民的有效互动构成粮食安全的基础机制——保障粮食安全需“三足鼎立”
来源：农民日报 发布时间：2010-04-18 查看次数：1928
主持人：农民日报记者 雍敏
嘉宾：中国农业大学人文与发展学院院长 李小云
中国用仅占全球7％的耕地养活了占全球20%的人口。中国农业的迅速发展让一个人口大国的粮食安全变为可能。但是，从全球范围来看，粮食安全依旧是一个困扰许多发展中国家的难题。根据联合国粮农组织的报告，目前全球饥饿和营养不良人口总数首次突破10亿，其中3亿多分布在非洲，占非洲总人口的三分之一。为什么非洲国家的农业发展却使非洲人民长期受困于粮食安全问题之中呢？本期对话，我们请来了中国农业大学人文与发展学院院长李小云教授，就中国和非洲国家农业发展状况，谈一谈粮食安全的实现问题。
主持人：虽然粮食安全是一个全球性的问题，但是，据我了解，非洲国家的饥饿发生率却是最高的。是否可以说，非洲国家比中国所面临的粮食安全问题要严峻得多？
李小云：粮食安全是严重困扰非洲大陆特别是撒哈拉以南非洲国家发展的核心问题。虽然21世纪以来非洲农业增长率已经达到5%，然而非洲的实际农业生产力水平仍然很低，粮食单产还不足世界平均水平的一半，大多数非洲国家粮食自给率都在50%以下。非洲的农业生产结构不合理，出口的经济作物占的产值较高，而粮食生产不能满足非洲人口的消费需求，除了玉米基本能满足地区需求、国际市场进口额仅占非洲消费总量的5%以外，非洲国家消费的水稻和小麦中，45%的小麦和80%的水稻都依赖进口，资料显示，非洲53个国家中，有21个国家需要粮食援助。据粮农组织估计，2007年的价格上涨使撒哈拉以南非洲又有2400万人陷入了饥饿，人均粮食占有量仅为148.4公斤。饥饿发生率已经超过15%的16个
国家中，非洲占了15个，这说明非洲国家特别容易受较高粮价的危害。而联合国粮农组织2009年的数据则显示，在受金融危机影响而激增至10.2亿的全球饥饿人口中，撒哈拉以南非洲国家所占比例高达26%。因此，我们可以说，就粮食安全而言，非洲国家还处在粮食不安全的状态，而中国已经基本解决了国民的温饱问题，面临的是如何持续维持粮食安全的状态。
主持人：那么，请您再具体谈一谈中国的粮食安全状况吧？
李小云：中国和非洲农业发展对国民经济的贡献途径不同，中国农业以解决粮食安全为第一要务，同时为工业化提供积累，农业发展的直接结果是粮食自给度的提高，中国农业基本上解决了中国庞大人口的粮食问题。因此，从解决粮食安全以及改善农民生计来说，中国农业发展是成功的。自上个世纪70年代以来，中国已经达到甚至超出了FAO的食物安全标准，创造了用世界7%左右的耕地养活世界20%人口的奇迹，粮食自给率超过了95%。农业生产呈现出快速稳定的发展特点，农业生产总值的年均增长率达到了4.4%，油料作物、水果、肉类和水产品的年产量水平都保持了平均8%以上的增长，粮食年产量从3亿吨增长到5亿吨，实现了主要农产品供给从长期短缺到总量大体平衡的历史性转变，中国人均粮食占有量逐年提高，从1980年的317千克／人上升到2007年的379.6千克／人，中国的粮食基本实现自给，温饱问题基本解决。
主持人：是哪些因素使中国和非洲国家在粮食安全问题上存在如此巨大的差异呢？
李小云：依托政府干预确保粮食生产是中非农业发展战略和政策的主要差异。以农立国是中国历史上农业延续发展的重要基础。中国的农业战略始终是巩固和加强农业基础地位，将粮食安全置于首位。在保障农业战略和政策的实施方面，中国自古以来就形成了一整套自上而下的农业行政管理体系，确保在各级政府和村庄层次上迅速地宣传、动员和推广。同时，中国以国家正式部门为主导的农业教育、科研、推广体系长期以来作为政府智囊，在政策制定、试点、实施和反馈周期中起了巨大的作用。行之有效的政策制定、实施和反馈系统，使中国的农业战略和政策能够不断地调整、修正，并为广大农民所接受。
除了在政策的制定和落实上为农业生产提供保障外，我们看到中国政府财政支农的力度也在逐年加大。政府支持与市场化进程并行的机制，保障了对农业生产的投入。中国循序渐进的市场化进程也能够为非洲进一步深化市场化改革提供借鉴。农业经营制度的改革、农产品市场基础设施建设，以及农用工业的发展在推进中国有效的农业市场化进程中缺一不可。而且，这个过程中优先发展农产品生产，构建了农民的购买力的基础；继而才放开生产资料市场，同时还注重生产资料的生产，保障市场供给，这些经验也值得非洲农业发展中加以借鉴。
在国家政策的强有力的支持下，中国农民的积极性也得到了很好的调动，使得农民与国家农业政策形成了良好的互动。虽然中国和非洲各国的农业都是以小农家庭经营为主体，以家庭为基本单元进行农业生产要素的配置，但是，在农业生产过程中却呈现了巨大的差异性。在土地利用方面，中国不同区域的农户按照当地气候、时令和降雨量等自然资源对土地资源实行最充分的利用。在劳动力配置和性别分工方面，中国小农家庭在满足自身粮食消费之后，由于考虑到农业比较效益低下，因此家庭生产组织过程中的劳动力资源配置则显示出农民的理性选择:大多数男性劳动力外出打工，许多妇女则留守农村从事农业生产。农民在保证自身粮食安全的同时，在客观上给国家粮食安全提供了保障条件。
与之相反，非洲小农的生产方式仍然极其粗放，传统农具的使用率非常高。非洲小农对土地资源利用非常不充分，导致土地闲置或者浪费，而且大部分土地没有灌溉设施，更忽视了农业生产过程中的耕作技术（水稻不育苗），再加上非洲小农对生产性资金的获得性很低，因而缺乏现代农业生产要素（化肥、农药，锄草剂等）的投入，因此造成土地生产率很低，陷入“低投入—低产出”的恶性循环之中。另外具有“弱国家”性质的非洲国家总体对农业发展的轻视，造成农业科研和推广工作不力，小农户很难从政府或者其他部门获得技术支持；农业补贴政策的缺失，也不能促进小农户打破其所受的资源约束。小农户自身的资源限制加上同样有限的外部资源，使得小农户的生产处于一个相对封闭的低水平的状态；国家的农业战略定位将小农户的家庭农业生产组织行为分隔开，使非洲农业变成小农私人家庭的一项经营活动，因而小农粮食产量在难以满足其自身的要求时，国家粮食安全问题就凸现出来。
主持人：看来，实现粮食安全，首先要有强有力的政府提供政策保障与财政支持，随着农业市场化体系的不断完善，广大农民仍然是实现粮食安全的主体。那么，怎样来看待这三者的关系呢？
李小云：通过对中非农业发展的比较研究，我们发现，中国的农业发展经验集中地体现了国家、市场和农户三方的有效互动。国家基于经济增长和粮食安全的考虑制定农业发展战略及政策，并借助公共筹资机制进行了持续的、大量的投入；市场则在逐步开放中完善了生产、仓储、流通等基础设施，发育出一批具备自主经营能力的农业相关企业，促进了农产品市场的整合与完善；而中国农户长期以来以精耕细作为特征的自主经营保证了劳动力密集投入到土地上以提高单产，以及国家的农田水利等基础设施建设的顺利进行。在国家和市场两种力量的引导和支持下，中国的小农能够有效地进入市场获得可负担的生产资料和其他投入，为中国以粮食综合生产能力提高为最显著特征的农业发展成就做出了不可磨灭的贡献。
相比之下，非洲的国家、市场和农户从未形成这样的合力。一方面，在某种程度上可以说，非洲农业发展常常陷入过度依赖国家或过度依赖市场的陷阱。非洲国家从未形成具备中国政府这样的动员能力的政体，对外部支持和援助的一贯性依赖又使非洲国家在不断强调治理能力的同时，却无法兑现其政治承诺和财政投入。另一方面，从历史上看，非洲的小农相对缺乏中国小农以家庭为单位集约经营的传统，这也就导致小农的作用从未进入国家的视野，小农在相当程度上被市场排斥和剥夺。因此，非洲应当加强国家的农业战略和政策制定实施的能力，合理利用市场机制进行资源配置，改造小农的生产系统，从而实现粮食自给。
|
您当前位置：